正視優惠土地上牟利 政府和慈善團體應做補贖

【原刊於明報2017年5月18日觀點版】

文/葉鈞頌、鄧永成

早前審計署報告批評政府對多幅批予慈善團體的優惠土地缺乏監管,涉嫌違反土契的酒店及餐廳等牟利設施營運多年。報告一出即烽煙四起。地政總署到立法會的回應,口徑竟與數年前說法一致,仍表示部分個案因地契未有清楚界定「hostel」(旅舍)及「hotel」(酒店)而沒違契。

觀乎社會輿論和政府回應,事件焦點顯然局限於法律定義劃出的地塊內,地塊的空間有清晰邊界,其作用是把內在的土地從外頭的社會割裂,令討論只斟酌慈善團體遵守地契與否,以及法律字眼爭議。我們認為這個焦點簡化了社會關係,法律地理學的視角有助我們認清問題。社會相信法律能彰顯公義;地理學者Joseph Pierce和Deborah Martin研究發現,土地法律對業權人權利的過度重視凌駕了社會服務提供者應重視的公眾利益,尤其透過規劃法的規約,使社會服務在空間上得不到公平分配,法律在社會空間關係中實踐公義的目標存在局限,難以從根本改變權力不均的城市治理和市場邏輯。

香港土地法律中,聖約翰座堂以外所有土地都由港府擁有。政府透過法定規劃劃出分區土地利用大綱,然後藉地契條款落實每幅地塊具體用途,再批出地塊業權予承批人,兩者關係有如業主與租客。一切法律條款雖是白紙黑字,卻由土地承批者在空間實踐出來。純粹討論土地法律或令我們只討論業主和租客有沒有按合約履行監管和守約責任,而忽略土地和物業的社會空間關係。

城市土地由公共資源在城市發展過程裏開發,除了政府投資開發「生地」,大眾都以各種形式參與其中。從傳媒報道得知,慈善團體獲批的土地不乏優越區位。細閱批地條款,不難發現多幅土地都針對昔日社會的需要,提供工人宿舍、福利中心等設施。當年政府以特惠條件批地予宗教及慈善團體是以公共資源補貼團體的土地成本,讓團體騰出資源提升服務質素,亦供有需要的大眾享受社會服務。我們必須指出是次事件反映對社會的剝削,令大眾未獲得恰當的公共資源分配,社會不公義才是問題關鍵。

從社會關係看公共資源被剝削

舉例地契G在1965年批出,限制某具宗教背景的慈善團體提供職業訓練、青年男工宿舍及員工宿舍等福利用途。該址營運賓館多年,地政總署近年因傳媒揭發才發警告信。該團體去年稱建築物用途已改為宿舍,但審計署調查發現所謂宿舍實是服務式住宅。宣傳單張中該團體標榜毗鄰兩所大學,並提供自修室,月租逾萬元。原先計劃的工作和住宿場所被用作賓館賺錢,與最初職業訓練的社會目標背道而馳。同一團體又在1969年按市值地價三分之一獲批地契H,興建對象為低收入青年工人的宿舍,但同樣變成牟利酒店,剝削了弱勢社群享受公共資源的權利。

法律地理學者Nicholas Blomley提出「物業領域化」(territorialization of property)概念:法律藉測量、地契和圖則等技術工具界定物業邊界,業權人視邊界範圍內物業為其領域,令我們在理解土地與物業時忽略其社會關係。他指出業權人的法律權利非絕對權利,物業更牽涉社會制度和無數社會個體的關聯權利,故行使物業權利也應取決於社會背景。5月11日申訴專員公署報告批評政府未有檢討過時的工廈食堂牌照政策;同理,如今要求團體提供工人宿舍等設施未免不合時宜。但政府有責任確保公共資源用得其所,在運用法律賦予的權力執行地契時考慮城市真正需要。

有輿論批評慈善團體「搶錢」、「攞着數」,但我們認為這些舉動與政府削減社會福利開支不無關係。1980年代社會開始討論社會服務私營化。據審計署報告,某團體1980年代末申請土地,政府在1990年以象徵式地價批出地契N,由該團體承擔主要建築成本,容許團體經營宿舍和食堂等設施賺取收入。當時政府預期團體可在設施啟用後約10年回本,其後收入增加便減少依賴政府,最終省卻對團體的公帑資助。事實上當時不少慈善團體受政府削減福利開支的趨勢影響;直到1990及2000年代,政府衡量成本效益,推出整筆撥款制度,令團體運作受掣肘。為提供質素穩定的社會服務,慈善團體或會另覓財路,這依賴各慈善團體的制度才可確保利潤用得其所。可惜審計署報告指出多數地契未有訂明團體不能分派營運設施利潤,若干團體亦未曾提交帳目報表,難以保證利潤用於恰當用途。

公共資源再分配的良機

我們認為政府和慈善團體運用公共資源時都有過失。誠然違契的牟利活動應立即終止。Pierce和Martin指出,最有能力改變城市權力不平衡的法律,要有社會及經濟再分配的效果、保護爭取社會公義的團體免受不合理的政府干預,以及配合其他社會策略追求系統變革。套用宗教用語,我們建議雙方都要就過失「補贖」。

我們打開對香港房屋的空間想像,扭轉大眾對土地業權模式的單一想像,建議政府檢討現時土地法律。不符合社會實際所需的法律條文或地契字眼,需要社會監察及立法者按法治原則訂正。若未能做到法治的「以法達義」,法律難免被指為政府的施政工具。

梁振英政府視住屋問題為「重中之重」,卻不去了解問題成因,導致政策不彰,房屋分配問題依然嚴重,無數草根因無從選擇而住進劏房或工廈。傳媒估算部分涉事酒店年收入逾億元,共計有數千房間。酒店網站顯示這些房間有齊全設施和防火設備,部分裝潢更媲美豪宅,相比危機四伏的劏房絕對安全舒適。這些設施是社會資源一部分,我們何不以此作契機思考「可負擔房屋」(affordable housing)的試驗計劃?

Blomley研究發現,普通法的土地法律對「業權人」的概念化根深柢固,為邁向社會公義,不少人開展對社區物業權利的研究。「可負擔房屋」計劃在歐美早已盛行,藉控制社會較弱勢的居住成本,滿足他們生活需要。近年形式多樣,包括社區土地信託和合作社房屋等,提倡「社區集體」,擺脫「房屋即商品」迷思。

以社區土地信託為例,社區組織以信託形式擁有土地,在其上建屋及社區設施,分開土地價值及其上物業價值,再按法律協議出租或出售單位予成員,並限制租金升幅和重售利潤;藉區分擁有權和居住權防止物業交換價值凌駕使用價值;住戶更因是組織一員,要履行義務參與社區。類似模式看似新奇,卻非新鮮事。1950至1980年代政府推動公務員建屋合作社計劃,成績斐然,儘管對象不同,運作形式值得借鏡。

以「可負擔房屋」為願景 開啟空間新想像

候任特首林鄭月娥提出居屋出租試驗計劃,容許未補地價居屋業主與社企合作放租單位,增加房屋供應,似要延續現屆政府任務。慈善團體具組織社區及提供社會服務的經驗,硬件齊備,政府毋須額外撥資源。提供現時的牟利設施予市民為「可負擔房屋」,共建社區,符合數十年前批地初衷,把公共資源回歸大眾共享,補贖多年過失。

作者葉鈞頌是香港浸會大學地理系研究生,鄧永成是香港浸會大學地理系教授,兩人都是香港批判地理學會成員

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