下流城市——政府帶頭 習慣荒謬

【原刊於明報2017年7月2日星期日生活周日話題】

文﹕鄧永成、王俊傑、葉鈞頌(香港批判地理學會、香港浸會大學地理系)

社會與空間的關係從來都是辯證的,空間既是社會的反映,也為其運作提供不可或缺的場景。一個怎樣的社會,就製造一個怎樣的空間,反之亦然。因此,認識空間問題以及構思其改造的可能性,有助我們建構一個更美好的社會。 

新一屆政府剛上任,不少論者仍在爭論上屆梁振英政府5年來的功過。可是,事實勝於雄辯,公眾過去數年所能感受的無疑是城市生活的節節倒退。最新公布的堅尼系數正好揭示了這種倒退的社會面向,然而在空間方面,我們更加能夠體驗「建成環境」在過去數年急速「下流」。其實,在香港生活甚或生存,要面對的困難與日俱增,「倒退」、「惡化」及「差劣」等詞彙已無法貼切地反映現實,因為它們帶有「已知問題,並有待改善」的含意。故此,我們認為「下流」一詞能更準確地指出當下問題,因為它不僅指出城市空間每况愈下,更能扣連着此倒退如何被默默地接受及常態化的過程。

Untitiled

樓價、劏房 香港「建成環境」

定義上,「建成環境」(Built environment)泛指城市內供大眾生活、工作、休憩等城市活動的人造空間。近年建成環境的下流能從兩方面概括:

劏房脫遮羞布

第一,建成環境的非人道化。一方面,住屋的可負擔程度不斷下降。樓價不單在上屆政府任期內大幅上升,樓價負擔比率之高更加冠絕全球。另一方面,迷你住屋愈發普遍,獲批准興建、面積少於161平方呎的納米單位更在過去5年急增逾十倍。遍佈舊區的劏房數量更多、形式更多樣,並已不再如官方所想像般僅是基層的住房選擇,一些「豪裝套房」裝潢高檔,住客群是收入不俗的律師、工程師、會計師等專業人士,反映為了減低住屋開支而「焗住」劏房已不獨是草根階層所面對的問題,而是香港人廣泛面對的困局。

住屋以外,城市中各類公共活動的空間也正在萎縮,諸如最近獨立音樂表演場地Hidden Agenda和民間教育(香港民間學院)受打壓和封殺,均反映大眾在城市生活喘息的機會正被剝奪。

政府踩界搶地

第二,空間規劃的「去理性化」。一如以往,推土式的大規模發展,例如新界東北、東大嶼山等大型發展計劃,以及毫無約束力的假諮詢,照樣接二連三地在梁振英管治下上演。我們強調的「去理性化」,意指上屆政府為求發展,不惜踐踏70年代以降的理性、客觀及程序等規劃原則,無所不用其極地增加土地供應。當中,上屆政府大舉向一些承載着重要社區設施的政府、機構或社區用地(G/IC)開刀,例如投資近億元,啟用僅一年多的傑志沙田訓練中心,在去年底險些成為政府「盲搶地」下的犧牲品。

除了四出搜羅G/IC用地外,政府更企圖染指作為市肺和緩衝城市發展的綠化帶及郊野公園,多次嘗試打開發展郊野公園的缺口。政府「盲搶地」的方式更是毫無規則可言,譬如橫洲發展的商議竟然以毫不透明的「摸底」方式進行,使公眾無從稽考。

「下流」難復原 下一代只知壞標準

需要注意的是,建成環境的下流大多難以逆轉。道理十分顯淺,一方面,拆毁的地景是不能復原的,無論是擁有獨特歷史的社區、深嵌入社群脈絡的設施、或具有無法被量化的社會及環境價值的郊野等;另一方面,城市建成環境是實體結構(physical structure),相對上有較長的壽命,不輕易消失。

當中,受到私有產權保障、產權嚴重分散的私人住宅物業的壽命更為突出,除了徹底的重建與嚴重的災禍外,住宅大廈基本上會長時間豎立於城市內。

換句話說,我們除了相信被政府收回的G/IC用地在發展成住宅後是不能挽回之外,亦能預計那些「奇則」納米樓群不單會在可見的將來長存於城市之中,並會為下一代奠下更差的居住標準。

住屋是貨品 市場需求政府配合

要梳理出上述建成環境倒退如何被常態化,必須回顧六七十年代的土地發展體制(land (re)development regime)怎樣主導香港過去半世紀的城市發展。當時,地產市場與金融市場正處於高速融合和發展的狀態,加劇政府對房地產商品化的依賴。

自此,支配着土地供應的政府以維持房地產市道以及其土地收入穩健為目標主導着本地的空間生產。不同社會能動者(agents)亦有意無意地參與其中,當中包括以專業理性及知識為政府護航的技術群體,以及從房地產市場上獲益的群體。無疑地,大眾的參與亦是支持整個體制的重要一環。

一味諉過「土地不足」

不過,近年建成環境的顯著下流,無疑是在梁振英政府推波助瀾下體制造成的惡果。不少民間團體早已道破,土地供應不足只是刻意營造的偽命題,並指出問題在於其分配而非其供應多寡,然而,我們更要強調,土地發展體制造成的社會不公義問題,才是香港房屋問題的真正成因。雖然同樣「以地為綱」,但有別於過往特區政府,梁振英政府以鬥爭為綱、運用語言偽術,成功將前任政府遺留下來的複雜房屋不公義問題簡化成房屋供應問題,並進一步視之為純粹的土地供應問題,繼而以前所未有的赤裸方式來掠奪土地。

這語言偽術的成功之處,莫過於製造土地開發的二元對立,利用大眾對房屋的迫切需要來支持其造地計劃,並將一切質疑及反對發展的人打造成與民為敵的滋事者。

梁振英政府擺出為民請命的姿態,以解決房屋困境為由,扭盡六壬,漠視既有規則「盲搶」不合宜的土地用作興建房屋。

房屋策略淪為量為先而質為次,尤其近年政府批作建公屋的土地,不乏奇形怪狀的「蚊型地」和「山坡地」,更有部分地皮被傳媒揭發是用作阻擋污染的緩衝區。而且,以此等語言偽術包裝而成的房屋政策更促成了房屋納米化的現象。過往數年的土地供應不時加入了限量及限呎要求,誠然,該政策原意是控制當時私宅豪宅化的趨勢,但在催谷中小型私人住宅落成量,以配合潛在上車客因樓市升溫下僅餘的負擔能力之際,恰好觸發連串副作用。隨樓價在過去數年不斷上升,價格相對較低的中小型單位變得趨之若鶩,地產商亦傾向建造細價樓,加上金管局不斷收緊按揭成數,變相加強了地產商將貨就價的基礎,進一步縮小發展單位的面積,促成納米樓的興起。

納米樓獲政府「肯定」

可是,政府卻默許着住屋納米化的猖獗現象,不單冷待納米樓的規管,更肯定了納米單位的「社會需求」。

由此看來,上屆政府所關注的斷然不是市民的住屋質素,而是當下的房地產市場是否能生產有效的房產供求。側重市場供求的房屋政策亦造就了劏房問題進一步發酵。房屋開支脫離市民可負擔的範圍,政府亦不願承擔責任以提供足夠公營房屋,劏房自然成為未能負擔正常居所人士的唯一選擇。政府也默許了住宅劏房的存在,以容納被非理性的房屋市場排斥的人士。

因此,與其說劏房是一個嚴重的房屋問題,不如說它更似是一個工具,一來實質上支持目前被嚴重扭曲的房地產市場繼續發展,二來在意識形態上強化有關土地不足與開發土地的語言偽術。

劏房當「尋常投資」 不公義利益

至於下流如何被理順成為大眾日常生活的一部分,政府以外的參與者亦是至關重要。首當其衝的當然是在建成環境下流中的既得利益者,例如大力支持土地開發與興建納米樓的地產發展商與投資者,他們只關心房產的交換價值。另外,同樣的邏輯也能從劏房投資者的身上找到。基於房屋市場的扭曲,劏房投資的利潤吸引不少投資者把住宅物業一劏再劏,甚至促使市面上出現為數不少的劏房課程,將劏房投資的知識系統化(systematisation of knowledge),向入門者傳授劏房投資竅門。

固然,這種坊間的知識傳授及販賣的合法性及合理性實在值得質疑,特別是教育局是否應該一視同仁將之當成「民間教育」一般封殺,但更重要的是,舉辦這些課程的資深劏房人正鼓吹劏房作為當下的一種尋常投資,鼓勵更多人參與製造下流空間。

「另外,有一群人士以論述及實踐為土地發展體制辯護,把空間下流合理化。當中不少得作為橡皮圖章的建制派立法會議員,不單藉花言巧語為荒謬政策開脫,更持之以恆地為政府議案護航。另一群以專業及理性自居的學者及智庫組織,利用不同的技術語言將下流的現况正當化。

專業人士幫手偷換概念

他們以一系列的數據來支撐論述,論證土地儲備不足與發展土地的必要,支持政府將房屋問題簡化成土地供應的問題。例如團結香港基金近期的研究就把土地和房屋供應短缺的議題發揮得淋漓盡致,卻鮮有處理有關土地及房屋分配和公義的課題;智經研究中心則把納米樓的出現形容為「必要之惡」,訴諸一些似是而非的理由,如本港家庭結構縮小、迷你單位為世界潮流等等,面積僅如學生宿舍的納米樓被理解為大勢所趨的結果。如此,不適宜居住的房屋發展都被包裝成合理的現象。

市建推「人道納米樓」

除了這些主動為政府施政護航的人,也有間接支持建成環境下流的專業人士,例如設計師以創新思維來設計空間,嘗試提高狹小空間內的居住生活質素,雖然有正面動機,但這些實踐無奈地促使大眾適應逐漸縮小的住屋環境,間接合理化「蝸居」現象。更甚者,這些空間設計的創新意念更被挪用成支持納米樓發展的工具。

作為公營機構的市建局正好借用了這些意念,推出他們引以為傲的「人道納米樓」,透過提供創意家具、設立共用貯物空間及自助洗衣房等,降低公眾對住屋迷你化的反感,把焦點從整體居住下流轉移至狹隘的單一議題,如改善居住質素的方法上,開脫參與承建納米樓的責任。大眾的參與亦是整個下流過程的重要一環。一如以往,大眾對房產的渴求直接支持着地產市場的過度發展。全因土地發展體制在過去數十年不斷循環,住屋商品早已成為公眾日常生活的一部分。特別在政府政策及地產商的聯手鼓吹下,置業被打造成為城市居住方式的唯一可能,容不下絲毫讓另類生活方式萌芽的空間。

「上車」、「上住先」輿論

在大量不盡不實的廣告和輿論渲染下,及早「上車」變成真理,餘下來討論的只是「父幹」可否幫一把。即使今天住屋單位的面積不斷萎縮,較可負擔的置業選擇只餘下不人道的納米樓房,「上住先」的迷思依然縈繞不少有意置業人士的心頭。當然,他們以居住質素換取置業機會可理解成為勢所逼,揀無可揀的抉擇,但這對居住環境倒退,甚或是整個土地發展體制的妥協卻無奈地加劇了整個空間下流的趨勢。

霸權桎梏思想 離隊要膽量

「下流」可以繼續下流,因為錯誤的道理往往被包裝成正確的真理,並且能夠獲得為數不少的公眾所支持。興許,梁振英任內5年,最大的「成就」之一就是令公眾習慣荒謬。然而,當我們停止對問題提出詰問,並對現况作出妥協、適應與接受,空間的下流只會繼續。

由於空間為社會發展的場所,其後果亦顯而易見:整個社會都向下流。當林鄭月娥對新一屆政府成員呼籲要做好「政策包裝」以及「昐年青人知道何時能買樓」的時候,我們難以預見施政能跳出荒謬的框框。因此,要阻止這不斷延續(perpetuating)的下流,我們必須重新構思及討論在現有土地發展體制以外城市發展的另類可能性。

正如我們指出,土地發展體制的延續依賴社會大眾在日常生活的參與中共同創造,但大眾卻未能共同享受成果,反而土地和房屋的商品化使交換價值繼續凌駕使用價值,體制形成的霸權更令其他另類的空間實踐受冷待。乍看之下,烏托邦貌似遙不可及,我們的日常生活又似乎無法撼擊霸權,有時難免泄氣。不過,這種無力感正是日常生活受霸權主導的結果。我們對城市生活方式的想像受制於現存體制和體制打造的社會常態,而且資產階級處心積慮要阻止我們構想和實現另類方案,致使我們一直未能拉近與烏托邦的距離。

置業至上? 詰問「社會公義居住模式」

若我們有志消除不斷延伸的土地發展體制霸權,我們要對空間存有希望,與其執著於技術、理性、程序等討論,倒不如將日常生活植根於大眾需要而非異化社會,從霸權的裂縫中鑽出創造性差異,並勇敢地提出另類空間想像。

只有對土地和空間打開體制霸權以外的另類想像,早前坊間倡議的共住模式、社會房屋或合作社房屋等方案才可享有討論的基礎,向美好的烏托邦邁進。

「若大眾願望共享城市生活的成果,我們可曾想過脫離現存體制的界限?」

「我們又可曾顧及各人按生活需要而存有社會差異,質疑這座『經濟城市』的狹隘發展觀?」

「面對普通法地區的土地法律對業權人的概念化根深柢固,我們可曾對土地私有產權反覆詰問,讓鄰里共同治理社區土地?」

「置業以外,我們可曾想像符合社會公義的另類居住模式?」

 

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