一地兩檢的政治空間與日常生活——「割地」非政治口號

【原刊於明報2017年8月16日觀點版】

文/葉鈞頌、鄧永成

香港迷戀效率和效益。特區政府充分掌握這座城市對高速社會節奏的推崇,在宣傳一地兩檢時拋出各種數據來支持方案,提出一地兩檢若無法實行,高鐵將無法發揮應有效益與效率。官員、社會領袖和學者紛紛以政府預測的營運數據為方案護航,例如早前有地理學者在《明報》觀點版撰文,強調只有一地兩檢才可讓西九龍站擔當「區域機場」角色;政府在社交網站打輿論戰,試圖用參差不全的時間數據說話;更有人大放厥詞聲言高鐵無一地兩檢則無法運作,屆時或被迫裁員。坊間則以效率和效益來回應:有人搬出更多數據證明政府說法理據欠奉,亦有人加入網上輿論戰,親自到中國大陸實測高鐵速度,摑政府一巴。然而與政府爭拗效益和效率的意義不大,即使事實勝於雄辯,但政府顯然毫不動搖。

與政府爭拗效益效率 意義不大

牛津大學傅以斌教授(Bent Flyvbjerg)指出,依賴預測營運數據及成本來支持運輸基建項目甚具風險。他曾經計過幾盤大數,比較過去數十年全球五大洲共210個運輸基建項目(包括27個鐵路項目)在審批期間的預測營運數據及在落成後的實際營運數據,發現官僚提供的數據嚴重高估幾近全部鐵路項目客運量,平均高估105.6%。高估效益外,傅以斌在另一盤數中發現幾乎全部258個運輸基建項目都出現低估成本的情况。

值得一提的是,數據預測在過去數十年未曾因為技術進步而變得準確。這貌似荒謬,但這正是政府原意:政府為取得公眾支持來合理化基建建設,有強大誘因去提供不準確資料。所以傅以斌認為在這個情况下探討數據預測方法本身沒甚意義,更重要是對故意揑造數據者問責,包括向官員追究刑責。傅以斌一語道破,基建項目充斥錯誤資訊源於權力誤用,高估效率、低估成本是當權者賴以主導輿論的權謀,務求讓項目盡快上馬。君不見政府當日力銷三跑時與今日自打嘴巴,稱高鐵難以取代航空以合理化三跑項目?傅以斌說得清楚,公眾毋須期望官僚和決策者會盡力提供準確資訊,故關鍵落在周遭的我們身上:我們要怎樣做才可改變權力遊戲規則?

高鐵管道和西九龍站即將落成,貿然棄置雖不可取,但政府提出的一地兩檢方案更不可取,坊間已提出過不少更可行和更務實的替代方案,包括仿效護航者時常舉例的「歐洲之星」和美國在加拿大設立的入境檢查站,僅容許中國大陸當局在西九站落實出入境及清關法律,而非「割地」予中國大陸政府作為司法管轄區。對此,特區政府聲稱「無法界定哪些法律是屬於通關程序法律」。這個說法實在匪夷所思,既然特區政府向來愛就城市建設安排到外地取經,何不到歐美等地考察一下這道簡單的法律問題?

又例如根據目前中國大陸高鐵網,由西九站開出的高鐵不可能毋須轉車直通內地各省各城,基於走線限制能直達的城市數目非常有限,必須在大城市樞紐站轉乘其他路線。直通班次為求速度,中停站數量少,每列高鐵列車都有公安駐守,而且全國每個高鐵站都有安檢設施,故此僅在大城市高鐵站設出入境設施既務實又合理。若要說通車後香港開出的列車為貫通全國而加停車站,也全不合理,甚至有違高鐵原意。

不止法律問題 更影響香港城市末來

既然有替代方案,那麼到底為何兩地政府堅持實行一地兩檢?坊間形容一地兩檢衝擊一國兩制,對香港法治帶來破壞。然而一地兩檢不止是法律問題,更加影響香港城市未來。「割地」在土地制度上未必是完全準確的說法,但不中亦不遠,這非僅為政治口號,而是我們需要關注的真正課題。

有別於中國大陸政府施政的戰略式宏圖,香港政府向來擅於「製造」問題來推動政策。早在八九十年代政府製造出「內城衰落」的空間問題,把城市包裝成千瘡百孔的空間,合理化市區重建的必要。10多年前政府則拋出「香港邊緣化」問題,為建設高鐵提供理由。事隔多年,邊緣化論述再現,不少政府高官近日頻頻開腔再度「製造」問題,從港人最為重視的效益出發游說。主流論述素來強調香港是經濟城市,邊緣化正是經濟論述,符合港人口味,掩飾背後的政治盤算。事實上興建香港段高鐵的目的在於將香港納入中國大陸高鐵網,體現「一國」的空間。硬推一地兩檢的目的是將國家權力展現在香港的市中心,務求真正做到「全國一盤棋」。所以一地兩檢引伸出來對一國兩制的地理思考甚為重要。

邊界延伸與權力佈局

談到在九龍市中心出現一個香港政府無權規管的司法管轄區,這讓我們憶起似曾相識的九龍寨城。1898年英國與清廷簽訂《展拓香港界址專條》時,英國租借界限街以北和深圳河以南的地方,清廷堅持保留九龍寨城管治權,讓「九龍城內駐紮之中國官員,仍可在城內各司其事」。究其原因,港九兩處在法律上是永久割讓予英國,但《專條》卻不然,新租之地的擁有權仍然屬於清廷,只是「歸英國管轄」。清廷堅持在這個香港的唯一據點派駐官員,是為了象徵清廷擁有當地主權,而英國只有清廷批出的治權,一旦租約期滿清廷官員更有合法權力收回租地。

主權交接已20年,在中國大陸政府眼中,雖擁有香港主權但香港人心仍未回歸。近年不難發現中國大陸政府扭盡六壬要增加在港影響力,增強主權認受性。然而即使透過放話批評、推動在學校施行國民教育甚或發表「一國兩制白皮書」,闡明中央政府對香港擁有「全面管治權」,也只是從北方向香港口誅筆伐的層次,未能具體呈現主權。雖然中國大陸在港設有中聯辦、外交部駐港公署及解放軍等機構,但這些機構的空間分佈零散各地,除非前往示威或公務需要,市民在日常生活鮮會注意,而這些機構沒有具體憲制權力介入香港事務。面對香港愈來愈「不聽話」,掌權者意識到有必要加重強調主權的鐵腕,解決中港之間「深層次矛盾」:最有力的做法之一就是「移動邊界」。這是要體現出《基本法》規定香港土地屬國家所有。

徹底改變港人對一國兩制空間想像

誠如強世功所言中央在香港要建立一整套新憲政秩序。實現新憲政之先必須確立司法管轄區,否則權力難以在地化。對中國大陸來說香港位處國家疆域邊陲,為實行更有效和有力統治,故要把權力透過高鐵管道由中心延伸到邊陲,變相讓權力和伴隨的「紅色資本」着地,內化這座中國大陸認為受外部勢力干預的城市。對香港而言,中港邊界原先位處城市邊陲,卻因高鐵而突然轉移至城市中心,有如當年九龍寨城一樣,讓香港更察覺到中國大陸的主權地位。在深圳河開一個缺口,以隧道和車站形式把中港邊界延伸到香港城市中心,徹底改變香港人對一國兩制的空間想像。這套刻意建構的想像,正如列斐伏爾(Henri Lefebvre)所理解,不但由掌權者控制,更加因延伸邊界而物質化,變成市民日常生活的空間實踐。有別於現時零散的國防和外交機構設置,高鐵是位於市中心的交通基建,與市民日常生活息息相關。在地落實主權才是兩地政府強推一地兩檢的真正原因。

牽涉地緣政治的法律空間課題

故此效率與效益的論爭只是轉移視線的討論,一地兩檢並非單純的法律問題,而是牽涉地緣政治的法律空間課題。反對政府方案者,不能只將「割地」當成政治口號,更有需要讓公眾了解到一地兩檢將怎樣影響一國兩制的權力佈局,深遠地影響香港未來。

作者葉鈞頌是香港浸會大學地理系研究生、香港批判地理學會成員,鄧永成是香港浸會大學地理系教授、香港批判地理學會成員

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