不願面對的土地真相:從體制的二度剝削說起

【原刊於明報2017年9月24日星期日生活周日話題】

文﹕鄧永成、葉鈞頌(香港批判地理學會、香港浸會大學地理系)

美國前副總統戈爾的新作An Inconvenient Sequel: Truth to Power 剛於香港上映,在當前令人沮喪的全球政經格局中,堅持道出人們不願面對的氣候變化真相,將矛頭直指操弄權力的既得利益集團。我們早前在政府換屆之際,撰文論及香港城市的下流(見2017 年7 月2 日明報星期日生活),分析過去數年香港的荒謬現象從何而來。我們當時強調構想另類方案的重要性,若我們不去質問現象,在不公義的土地發展體制中故步自封,下流只會不斷延續,盼望社會能正視城市問題,為未來締造希望的空間。

在特首林鄭月娥上任後的政治議程上,處理土地問題是首要任務之一,稱要就土地供應來源在社會上來一場大辯論。經過一段時間的醞釀,土地供應專責小組月初正式成立,目標似乎非常清晰,就是建基於《香港2030:規劃遠景與策略》中的估算,研究怎樣找出尚欠缺1200 公頃的土地供應來源。

然而,所謂的土地辯論到底在辯論什麼?若是不問理由,一下子就把辯題局限於土地供應不足,而非宏觀地辯論土地問題的關鍵,香港的土地真貌仍然面目模糊。真正的辯論,理應是讓真理愈辯愈明。土地辯論要解釋權力和空間社會關係,不斷詰問理由,解構和轉化矛盾的對立面,才可以讓香港的土地真相辯證地浮面。

我們認為土地供應專責小組的成立有兩方面值得反思。一方面,為土地問題設立專責小組,並非新奇事情,政府在過去數十年一直有這個做法,政府藉此繼續將土地問題簡化成土地供應問題,試圖以權力來理性化社會,主導城市未來。另一方面,政府不僅將土地問題與房屋問題畫上等號,忽略錯綜複雜的社會關係,沒有處理土地分配的問題,其中對社會的二度剝削更加違背社會公義。

政商權力塑造理性社會

為了土地問題設立官方的組織,這讓我們記起1977 年成立的土地供應特別委員會(Special Committee on Land Production)。這個土地供應特別委員會的設立,是香港戰後城市發展軌迹的一個重要轉捩點,影響香港政府後來對土地生產的主動和積極取態。地產商和財團坐擁土地儲備,尤其是新界的農地,同時也享受在政治上獲得的經濟特權,更能躋身立法局作出有利自己的要求。其時,發展商對城市內的土地需求殷切。時任太古地產大班的鄧蓮如在立法局席上指出,土地是不可或缺的生產要素,認為政府要理性地考慮經濟及社會發展的需要,釐定賣地的數量,多撥土地作為拍賣之用。政府當年順應議員的要求,隨即成立了土地供應特別委員會,凝聚政府和發展商之間的共識,每年生產可供發展的「熟地」並批予地產商,推動土地發展體制的擴張。更重要的是,隨着政府每年向發展商供應土地的常態化,土地供應自此在政治議程上佔據重要席位。

這個趨勢在簽訂《中英聯合聲明》後尤為明顯。中英雙方成立中英土地委員會,履行《聯合聲明》中對賣地的共識。房地產被視為香港社會至為重要的經濟乘數,透過賣地收入來累積主權交接後新政府的運作費用,可見土地向來是香港的政治議題。即使是放眼近年的香港,為了尋求土地供應的共識,各屆政府均有成立相關的土地委員會,尋求生產「熟地」的方法。故此,儘管有如去屆政府成立長策會,加入不同界別的人士,又或者將土地委員會升格,也始終難以脫離土地發展體制對生產的既有狹隘視野。

比較土地供應專責小組與過去為土地問題而設立的多個委員會及官方組織,最大分別是表面上加入了一些代表專業界別和關注團體的人士,添上了些許非官方色彩,但終究仍是換湯不換藥,意圖為權力和利益塗脂抹粉。這亦是香港政府很典型的一個做法,政府運用權力來推行一個項目前,總會委派專家完成可行性報告,嘗試以專業主義來包裝方案,為推行項目提供理由。

專責小組在首次會議上,提出了多個具爭議性的土地供應來源選項,這些選項的前提都是政府在《香港2030+》報告中作出的假設。政府上周一更為專責小組的成員開辦工作坊,解說這份報告的內容,旨在讓專責小組成員掌握和消化政府報告怎樣假設和估算香港的土地需求。連同林鄭月娥在首次會議上有如主辯發言的講話,以關乎填海和發展郊野公園的問題來啟動小組的工作,這些舉措都意味了專責小組到頭來都是緊跟由政府主導的政治議程。如此,專責小組所做的,就不是帶領社會進行土地大辯論,只是基於政府早已準備的假設玩一場數字遊戲。專責小組的職責就變成了,接受政府的灌輸後,以政府強加的思維來了解香港的土地現况,這些亦順理成章變成了公眾對城市的認知,以影響公眾的討論方向。政府有權力主導輿論和議程,製造數據來包裝城市問題。這也是應驗了林鄭上台前,對政府要做好政策包裝的期許。

分配不公義才是土地問題真象

這帶領我們思考第二個問題,土地問題錯綜複雜,土地又是人們日常生活的中心,不僅是滿足人們的居住需求,更加要滿足社會的需要,故我們有必要考慮公義。

誠然,香港的房屋問題嚴重,不少人亦視房屋問題等同香港的土地供應問題,近年也有人嘗試把問題歸咎於房屋需求不斷上升的緣故。恩格斯早於十九世紀已經提出,住宅不足是資本主義生產方式下的必然現象。恩格斯猛烈地批評,社會輿論將住宅問題歸咎於對住宅有需求的工人階級身上,更單純地以為問題在於住宅的供應量不足,誤以為增加供應就可以解決問題。住宅問題的成因並非需求與供應的經濟問題,而是涉及社會體制的城市問題。恩格斯指出,在資本主義的社會內,大多數工人階級都要靠城市內的工作機會過活,而這些就業機會又需依賴技術進步和經濟周期,令工人大批地擠擁在城市裏尋找居所。提供房屋的速度趕不上工人對房屋需要的增長,所以儘管是居住條件極差劣的居所,都依然有價有市。

恩格斯強調,這並非供應不足的問題。真正的問題是資本家掌管權力,他們繼續無情地以自己擁有業權的房產來向工人榨取最高的租金。恩格斯的結論甚具遠見,認為只有從根本上改革社會體制,讓政府介入去改變土地私有產權的制度,才可以消除住宅問題的源頭。不過,恩格斯也指出,徹底顛覆社會體制需時,在此之先,可以肯定的一點是,社會生產本身足以讓社會成員有寬敞和衛生的住所,城市內的房屋是足夠的,只要合理使用房屋就可以紓緩住宅表面上不足的現象。換句話說,土地問題不是供應問題,而是分配的公義問題。

二度剝削導致不公義

城市土地並非可以被完全獨立分割的土塊,涉及社會生活和政治經濟。城市土地不只是用來建造住宅,也要有大眾共享的社會設施和經濟場所。更重要的是,城市的土地是集體社會產物,也是空間性(spatiality)的產物,即是空間怎樣在社會關係中生產。那麼,到底什麼是生產?我們又該怎樣去分析土地分配的公義問題?我們認為,目前香港土地分配的不公義,源自於相連的剝削過程: 「首度剝削」及「二度剝削」。

列斐伏爾在解釋馬克思和恩格斯的思想時,歸納出生產有兩個意義,首先是在工業活動中生產出物品,其次是在社會空間中生產出一系列的關係,例如時間和空間、城市社會結構、體制、法律和各種治理手段。這亦是說,社會內的人不止是生產物件,也生產社會空間關係。更重要的一點是,社會內每個人都付出心力體力來參與社會的生產。這引伸出來的啟示是,土地價值亦源自這個社會關係。土地一方面是客觀存在的物質,但我們必須注意到,土地在另一方面並不能被理解成單純和絕對的空間容器。土地可以用來盛載各式的空間,首要原因是土地源於社會的集體生產,以每人的日常生活建構而成,有賴公共資源的投資。在現今社會發生的事情是,這些社會個體付出的心血,都因業權人藉擁有的業權來在體制中獲利而受盡剝削。這並非單純的土地交易、買賣等單純經濟活動行為所能解釋的。層級化的社會空間關係引伸出土地問題的政治維度:誰有權力控制土地的生產?在香港,政府採取主動的角色,把從賣地收入和其他公帑收益等公共資源用作生產「熟地」,為發展商平整土地和提供基建。這些公共資源本來可以投入到社會福利、教育、醫療、休閒及文化等方面,用作回饋大眾對城市發展的貢獻,但卻被用作開發土地再拍賣予私人取用牟利。這種異化的生產活動,使公共資源只能用於生產土地供私人牟利,是對社會的「首度剝削」。

城市是共創的,意味人人有份參與建造,亦人人應合理地分享其成果。土地的價值取決於社會空間關係,社會大眾在社區內的建設,一步一步的耕耘,讓土地的使用價值進一步提升。不過,這些由大眾共同創造的集體社會產物,卻很容易被資本私有化。然而,發展商只要通過土地拍賣,便可以把具有良好區位優勢的土地私有化,在建樓後再以高昂的價格出售予有份參與提升土地使用價值的公眾。這個對公眾的「二度剝削」,使他們在過程中沒有得到應有的回報,反而苦不堪言。受剝削的公眾亦因而異化,他們的日常生活不再是豐富的主體,反而成為了支撐土地發展體制的客體。其後,政府將賣地收入再度投放於生產「熟地」,令剝削過程重複發生。發展商在這種迴旋式的循環坐享其成,不費吹灰之力即可牟取暴利,累積資本。在鞏固的土地發展體制中,現成的土地資源並未有合理的分配,政府亦未曾嘗試以空置稅和資產稅等工具來規管問題,是社會不公義的成因。

社會集體付出得不償失

城市的土地來源離不開四類:私人囤積的土地、公權力從私人手上收回的土地、政府土地、以及填海得來的土地。在土地供應專責小組討論的12個土地選項中,也當然離不開這四類土地來源。加快綜合發展區用地發展是其中一個選項,這是描繪分配不公義的最佳例子之一。綜合發展區是配合市區重建的土地規劃用地。市區重建局運用法律賦予的公權力,從無數小市民手上收回土地,再與財團合作各取所需。公眾的集體貢獻,在重建的過程中被挪用為私人牟利的工具,無法在重建後共享成果。市區重建理應是改善城市居民的生活質素,除了住屋以外,也要顧及他們各方面的需要。近日的旺角波鞋街項目和觀塘市中心項目都被揭發大幅改變原來的規劃,沒有兌現當初對社會大眾的承諾,悄悄地在規劃圖上把社會設施抹去,取而代之的是可賺取豐厚利潤的用地設施。

以波鞋街為例,這地區的土地能夠有價值發展成為重建項目,原因正是公眾的集體參與。早年體育用品店舖林立,吸引了無數體育愛好者到這地區消費,換來的不止是生意額與人流,更加成功地打造了這地區的地方形象。這個地方特色顯然在十多年前吸引了市建局的目光,發現到波鞋街的重建潛力,以公共資源作出收購。市建局不僅藉波鞋街的良好區位優勢得益,更加挪用了體育用品集中地的品牌,推出以此為定位的重建大計。原來的重建計劃相當動聽,除了會保留波鞋街的傳統特色之外,更會設立體育名人館,在這個象徵香港體育發展的地方向為香港社會贏得稱譽的運動員致敬。受打動的公眾或會期待重建後的面貌,能為體育愛好者提供不少空間,讓社會的體育發展得到應得的重視。事與願違地,大多數的樓面面積遭分配予私人住宅發展,體育名人館悄然消失,大型連鎖店取代了本來的體育用品店,當初承諾的空中花園則成了住戶獨享的空間。昔日波鞋舖對待熟客的人性化服務和人情味,都難以再在這異化的空間中找得到。今日能夠找到的,只是體制內的土地分配問題,對公共資源的首度剝削和社會大眾的二度剝削。

走向權力平等的辯論戰場

新一屆政府設立土地供應專責小組,稱要來一場社會大辯論,但其實這場辯論已經開始了幾十年,從未休止。這場辯論至今仍未有進展,是因為參與辯論的各方身處於極不平等的權力關係中。主導的一方不僅制訂了充滿局限的辯題,更用盡權力去製造有利論據來最大化自己的利益。弱勢的一方,只能奮力迎戰,奢望聲音能進入官門,游說掌權者,讓政策有改變的機會,迎來公義的社會。民間有志解決土地問題的人士,要思考的不應該是怎樣協助政府,也不是依賴專家,而應該是構想公民社會怎樣在不對等的辯論場上團結力量,面對土地真相,帶領一場土地變革,挑戰牢固的土地發展體制。

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