以土地政策包裝二度剝削——公私營合作的盤算

【原刊於明報2017年12月29日觀點版】

文﹕葉鈞頌、鄧永成

土地供應專責小組進行過6次會議,至今討論了12個土地供應選項中的10個。正如所料,小組與政府口徑一致,除了填海和開發郊野公園之外,也傾向以所謂公私營合作模式來開發發展商的「囤地」,將「二度剝削」過程常態化(註1),更試圖推卸提供公營房屋的部分責任予發展商。

在發展局擬備的討論文件中(註2),有建議明言要照顧發展商和政府的利益,提升私人土地的發展容量;為了證明政府投資基建有理有據,發展商要提供一定比例的可負擔或資助房屋,對社會而言這能紓解房委會及房協的壓力。

小組說,由政府提供基建換取發展商的土地潛力和資助房屋,是有別於以往的公私營合作新模式。然而公私營合作絕非新鮮事,香港的城市發展歷史上,政府與發展商緊密合作向來是社會早已習以為常的實踐。

推公私營合作 城規程序易過關

自1980 年代以來,政府將賣地和補地價等資本收入撥進基本工程儲備基金,入息稅和薪俸稅等一般收入的再分配效應微弱,公共財政中的主要收入無法再分配到社會福利服務甚或建公屋等用途,只能用於平整土地和投資基建以生產「熟地」等工務工程目的。這種異化的生產活動,使公共資源只能用於生產土地供私人牟利,是對社會的「首度剝削」。

與此同時,公眾在社會內的默默耕耘,提升土地的區位優勢,但是增值後的土地卻落在私人發展商手中,以高於合理的交換價值盈利。在居住條件持續「下流」的情况中,公眾只能望門興嘆,無法共享城市發展成果,這是對公眾的「二度剝削」。政府和發展商在土地發展及基建投資的過程中合作多年,令剝削過程重複發生,鞏固香港的土地發展體制。

面對「官商勾結」的指控,政府遵行林鄭月娥上場前對政策包裝的要求,透過專家的商討和認可,把這種實踐形式化及合理化為公私營合作,對社會和公眾的剝削程度更每况愈下。與政府在2013 年新界東北發展修訂藍圖時提出的公私營合作相比,所謂新模式至為裨益發展商。數年前提出的方案,儘管發展商可以在補地價後原址換地,但把農地轉為住宅用途時,有機會因基建容量不足而遭城規會否決。今日的新模式為發展商解決這一大阻力,透過用公共資源為發展商打造基建配套,為發展商在法定規劃程序中加分,有利於他們取得城規會批准轉變土地用途及提升地積比率。

要求發展商提供可負擔或資助房屋,並不充分以論證政府要投資基建來幫助發展商開發「囤地」的正當性。表面看來,這能減輕房委會財政壓力,但實際上卻如過渡房屋政策一樣(註3),反映政府在房屋問題上不願承擔。已撥入房屋儲備金、以準備注資房委會用作興建公營房屋的近800 億元公帑,政府繼續避而不用,寧願透過公私營合作,增加基本工程儲備基金的支出投資基建,再賺取發展商的補地價到基金中,從帳面上推動經濟發展。順帶一提,政府早年將房委會旗下商場和停車場等物業出售予現時令林鄭「束手無策」的領匯(現稱領展)時種下禍因,變相中斷房委會在居屋停售後最主要的收入來源,與房委會今日出現的財政危機不無關係。

房委會用盡「熟地」 政府持續賣地

在小組第六次會議翌日(12 月20 日),政府發表《長遠房屋策略》2017 年周年進度報告,似要將4 萬多伙公營房屋短缺歸因於土地不足。與去年的周年報告一樣,今年報告再次稱房委會已經用盡持有的「熟地」。誠然,開發「生地」為「熟地」需要時間;問題是政府手上並非沒有適合撥予房委會的「熟地」。

簡單翻查本財政年度的賣地計劃,即可發現政府有大批在城市內的土地,擬售予私人發展商作住宅發展。目前仍未招標及售出的住宅用地逾20 幅,接近26 公頃,其中符合技術要求發展中高密度住宅的用地為20 公頃。大部分土地毗鄰交通網絡,備有生活配套設施,而且近年城規會有放寬地積比率、提升發展密度的趨勢,這些賣地計劃中的土地,原則上符合興建公屋的條件。本財政年度的賣地計劃仍未計算政府手中的其餘土地儲備。

政府何不把合適土地撥予房委會,並注資房委會興建公屋(註4)?這能滿足無數市民的需要。暫停賣地也可逼使發展商使用其他土地來源,甚至動用囤積多年的土地儲備作私人發展,牽涉的補地價對政府而言亦能帶來龐大公共財政收入。政府不乏資源,只欠促進公益的政治意願和不去取悅發展商的勇氣。

土地不公義源於無合理分配與運用

事實上,香港的城市未來不止12個關乎土地供應的選項。在牢固的土地發展體制內,土地不公義並非源於供應不足,而是沒有合理的分配與運用,令「二度剝削」迴旋式出現。坊間不乏值得討論卻未得政府重視的選項,例如動用《收回土地條例》、引入空置稅等。市區重建亦是主要的土地來源之一。市建局近日頻呼「財政危機」,香港的市區重建有沒有另類方案,改變以法定權力收樓然後興建豪宅的定律,得以善用土地資源甚至發展公營房屋來滿足普羅大眾的需要?

政府原先說好要推動公眾參與土地大辯論,但這場辯論的目標顯然並非剖析土地問題的真相,只是將土地問題「去政治化」,再找專家小組把土地問題技術化,淪為討論土地供應的手段,以在來年為期約4 個月的公眾參與活動中循例知會公眾,達成所謂的社會共識。在大辯論中,公眾能否回到起初的目標,享有討論土地問題和實現另類方案的權利,不再停留於討論手段的技術層面,繼而重新研判城市空間的政治?

註1:關於「二度剝削」的闡釋,可參考我們刊登在2017 年9 月24 日《明報.星期日生活》的〈不願面對的土地真相:從體制的二度剝削說起〉(bit.ly/2kXjfeK

註2:土地供應專責小組討論文件(13/2017 號;bit.ly/2C7LT6P

註3:關於過渡房屋政策的分析和暫停賣地增建公屋的建議,可參考我們在2017 年11 月16 日於「香港01 博評」發表的文章(bit.ly/2zX1Viq

註4:同註3

作者葉鈞頌是香港浸會大學地理系研究生、香港批判地理學會成員,鄧永成是香港浸會大學地理系教授、香港批判地理學會成員

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