私人遊樂場地契約政策的謀算 從解密檔案解構土地政治

【原刊於明報2018年1月16日觀點版】

土地供應專責小組下周六(1 月27日)再開會, 估計將論及私人遊樂場地能否作為土地選項之一。雖然近年輿論屢次質疑,獲優惠批地的私人體育會用地只有少數人可享用,符合公眾利益與否成疑,並建議即使不一定全數用來建屋,也可以考慮應否把這些用地發展成公共休憩及體育用地,不過政府卻多次迴避檢討私人遊樂場地契約政策。2013 年審計報告建議政府盡快檢討此政策,政府也承諾多個部門會協助民政事務局檢討政策;時任發展局長陳茂波面對新界東北發展爭議,亦聲言將檢討佔地170 公頃的粉嶺高爾夫球場的土地用途。不過4 年過後,民政事務局長劉江華上月表示由於政策比較複雜,故有關檢討仍在進行。其間政府卻無聲無息地與部分會所續約,例如在2015 年與佔地130 公頃的清水灣鄉村俱樂部續約至2027年。

我們對政府「講一套做一套」的原因頗感好奇,而解密的政府檔案或許露出端倪。政策的表面是具體、客觀和充斥技術語言的文件,內裏卻反映決策者的考慮與盤算。決策者在制訂私人遊樂場地契約政策時,有什麼實際考慮?為何40 年過後,政府仍稱政策複雜,以致政策檢討多番拖延?我們試圖從1979 年的行政局文件中找出答案,文件上表明其列載的看法都反映官方觀點(official view)。

檔案揭露政府決策關注權貴利益

私人體育會獲優惠批地的歷史逾百年,但直到1960 年代中期,面對不少地契即將屆滿,才始有政策,行政局在1969 年通過的「Rodrigues Report」中訂明了續約、批約等原則,其後又由於已續期的契約將在1980 年代初到期,故行政局在1979 年修訂政策(註1)。除了在續約時要求不帶歧視的會籍安排, 及開放設施予外來團體使用,1979 年的政策與1969 年比較,沒有太大改變。

政府稱政策是為了推動體育發展,但是檔案揭露政府決策時顯然將關注點置於權貴利益上。政府當年明言,這些私人遊樂場地對中上流社會階層和商界非常重要(an important outletfor the upper-middle class and businesscircles);若沒有這些場地,香港或因無法成為他們生活和工作的地方而失去吸引力(註2)。政府最近的看法似乎也與當年官方觀點一致。2011 年7 月政府在立法會民政事務委員會上回應契約續期事宜時,不僅褒揚私人體育會推動體育發展, 更強調有必要續約,因為設施一旦關閉,將影響包括在港工作的海外行政和專業人士等會員及受聘於體育會的僱員(註3)。

政策宣傳要低調免刺激公眾爭議

雖然在制訂政策時,加入了私人體育會在特定時段須對外開放設施等要求,以推動公眾參與體育活動,但政策成效不彰,審計報告更批評這是政府多年來從未積極宣傳政策所致(註4)。其實這也是暗裏盤算的一部分。當年殖民地官員認為「公眾大體上接受這些會所為香港的一部分,它們繼續存在將不太可能會引起不利的公眾意見。不過,在市政局的支持下,可能會有部分輿論支持收回個別會所作公眾康樂用途」,所以政策宣傳要保持低調(will be kept low key),以免刺激公眾爭議(註5)。1979 年的行政局文件毫無保留地交代了政府制訂此政策的原因,就是要讓少數人挪用珍貴的土地資源作享樂之用。

決策者特別提及市政局可能構成的阻力。當年的市政局剛改組不久,負責主管公眾衛生及提供文康服務,享有行政實權,又有財政自主權,主席由一半民選、一半委任的議員互選產生,處理的事務與普羅大眾日常生活有切身關係。有不少論者認為特區政府早年「殺局」是因為市政局權力太大,加上民主成分漸大,對政府管治或帶來威脅。政府怎樣研判民情,由1979 年文件亦可見一斑。

政策檢討採拖字訣任城市下流

最近有建議指部分私人遊樂場可覓地重置,以更好運用土地資源。其實早在1970 年代已有類似建議,不過政府當時認為,除非該土地不符合法定規劃圖則、違契,或被政府認為應作公共用途, 否則都應為地契續期,「若不續約,或者要求會所在其他地方自行重置設施,將衍生出政治上和財政上的後果」(註6)。政府認為,即使要因公共用途來收回土地,也需給予這些體育會優先權,在其他地方重置設施(註7)。

政府當時評估,不少私人會所將擴大會籍對象及允許公眾使用其設施,最終或能讓公眾受惠, 所以應予續約。不過由於城市土地不足,若再有土地可用,應優先分配予公共康樂設施,故認為不再應該特定及專門預留土地予私人遊樂用途(註8)。可惜政府多年來對善用土地資源無動於中,後來政府對這些私人體育會缺乏有效監管,亦沒有審視公共用途的需要,對於政策檢討更採取拖字訣,任由城市繼續「下流」。

我們多次撰文指出,香港土地問題並非供求問題,而是不公義的分配及運用,牽涉對社會及公眾的二度剝削(註9)。為何政府重視中上流社會和商界,而輕視生產剩餘價值的一般大眾?一般大眾能否公平地享受休憩空間及城市生活?土地行政與規劃涉及的不止是專業技術,更是利益和權力的角力。當年行政局考慮的權貴利益,當然沒有在公開的政策文件上交代。今日政府聲言私人遊樂場地契約政策複雜,到底背後有什麼複雜的謀算?這實在不言而喻。

註1:《審計署署長第61 號報告書》,第1 章第2.2 至2.6 段
註2:行政局文件,XCR(79)94 號,第22 段
註3: 立法會文件, CB (2) 2314/10-11(01)號
註4:同註1,第1 章第3.15 至3.16 段
註5:同註2,第26 段
註6:同註2
註7:同註2,第12 至13 段
註8:同註2,第20 段
註9:可參考筆者去年12 月29 日《明報》觀點版文章(bit.ly/2AYrcWm)

作者葉鈞頌是香港浸會大學地理系研究生、香港批判地理學會成員,鄧永成是香港浸會大學地理系教授、香港批判地理學會成員

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