突破議程 改造城市:土地大辯論的盲點

【原刊於明報2018年5月2日觀點版】

文:葉鈞頌(香港浸會大學地理系研究生、香港批判地理學會成員)、鄧永成(香港浸會大學地理系教授、香港批判地理學會成員)

隨着諮詢文件在上周四公開派發,政府悉心安排的土地大辯論便正式展開了。土地供應專責小組擬備的諮詢文件試圖從市民日常生活出發,以「貴、細、擠」來說明市民的「居住苦况」,再隨即將之歸咎於土地供應嚴重短缺。專責小組甚至認為當初說的1200公頃覓地目標也不足以滿足土地需求,故香港需要開發更多土地、建立土地儲備、增加發展密度等。

正如不少分析已不厭其煩地說,香港土地問題癥結不是土地短缺。那麼普羅大眾應如何批判地檢視香港土地問題?在土地大辯論開始之際,我們應邀拋磚引玉,希望先回到基本概念來開拓思考空間,讓市民想像香港應邁向怎樣的城市環境,再讓大眾評價應否突破專責小組擬定的土地供應議程。

城市不是宿舍

城市是什麼?正如城市思想家列斐伏爾(Henri Lefebvre)所言,城市是人類為滿足社會需要而實踐出來的空間,也是人與人在日常生活中相遇的地方。然而在商品經濟衝擊的大環境裏,以及技術和專業主導的城市規劃中,城市往往被簡化成宿舍。

城市空間到處出現商品化,作為商品的房屋的交換價值已取代了使用價值,近年的「納米化」現象可見一斑(註1)。同時,林鄭月娥上任以來強調「社會大和解」,而房屋不是簡單的商品,故對社會和諧與穩定也起一定作用,因而鼓勵市民要擁有自己的房屋。土地供應專責小組在文件中多次提到樓價和租金難以負擔的問題,也因而強調增加供應以求達標,卻輕視市民在日常生活所經驗的城市生活。

如果規劃排除了包括街道、公共場所在內的社會空間,僅以房屋供應和經濟發展來看待城市生活,將導致只顧功能而欠缺內涵的城市生活方式,讓城市人僅僅寄住在宛如宿舍的空間。單談房屋供應,並視之為「有瓦遮頭」的居住形態,那只是功能性的居住(habitat),有如讓工人在無盡的勞動中得以歇息的宿舍一樣。

但是城市生活並非僅此而已。列斐伏爾認為房屋應該能讓人有尊嚴地聚居(inhabitance)並因而有能力參與城市社會生活 — — 換句話說,起着充權作用。聚居是從每人在日常生活出發,不過在資本主義社會中,「居住」逐漸取代「聚居」,社會的異質性受忽視,政府僅以技術手段提供同質性的房屋來應付人們的居住需要。

近年「納米樓」和劏房引起不少關於居住環境的關注,也繼1990年代中期相關立法無疾而終後,再度牽起住屋權利倡議。近期住屋權利的討論中,人均居住面積、負擔能力、通風和穩定等似乎都是重要準則。但是我們應向前多走一步,不止討論這些物質空間的條件,更要想像我們在城市生活的權利。

列斐伏爾主張市民有聚居、工作、休憩、維持健康、接受教育和文化薰陶等城市權利(the right to the city),每人也應意識到他們有權參與城市的公共生活。地理學者大衛哈維(David Harvey)亦指出城市權利不單是個人獲得城市資源的權利,更加是一種按心中所想去改變城市的權利。

換言之,捍衛和實現城市權利,則視乎我們問怎樣的問題:「我們想要怎樣的城市,取決於我們想要成為怎樣的人、尋求怎樣的社會關係,珍惜與大自然的什麼關係,渴望怎樣的生活方式,持有怎樣的美學價值。」(註2)香港人應思考這些問題,預備改造我們的城市。

資本、房屋與土地:身陷土地發展體制囹圄

誠然,上述問題當然沒有出現在諮詢文件內,而文件只列出了6道具前設的問題,並邀請市民就這些問題發表意見。一語道破:就是在政府主導下,公眾參與活動不應出現偏離議程和質疑體制的意見。

認真思考城市未來時,我們有必要問:城市為誰而建?既然土地短缺是偽命題,為何政府費煞思量要增闢土地?要解答這個問題,必須認識香港獨有的土地發展體制,而過程中出現的二度剝削帶來不公義。

香港政府是土地的大業主。自殖民初期以來,土地批租和補地價都為政府帶來龐大地價收入以支持各種開支。在1980年代中英談判期間,基於中方對英方的不信任,《中英聯合聲明》規定地價收入必須撥進「基本工程儲備基金」。故地價收入自此要用於基建項目和土地徵用,甚至不能用作興建公屋。

賣地收入作為公帑,本身可以投入到社會福利等方面,用以回饋市民對城市發展的貢獻,卻要用作開發土地再拍賣予發展商牟利。這種異化的生產活動使公共資源只能用於生產土地供私人牟利,是對社會的首度剝削。土地價值取決於市民日復日的建設,卻輕易被資本私有化,再以高昂價格出售予有份參與提升土地價值的市民,是對公眾的二度剝削。政府從中得到賣地收入,再投放到開發土地和發展基建項目。若體制不變,增加土地供應也不能令土地資源得到合理分配。

大眾必須打開對城市的想像

二度剝削過程中,市民日常生活受到異化,不再是豐富的主體,成為了支撐土地發展體制的客體,市民 — — 尤其是最弱勢的基層 — — 被迫順從體制。土地供應專責小組說港人住得「貴、細、擠」,卻沒有解釋增闢土地怎樣對應基層生活困局和中產置業難題。

若社會政經環境不變,難道開發更多土地可讓房屋不再「貴」?難道發展更多土地就不再有「細」的「納米樓」?難道增加發展密度反而可以解決「擠」的問題?

若要解決房屋問題,大眾必須打開對城市的想像,思考另類方案,在土地大辯論中突破既有議程,為聚居權利發聲。

至於政府積極賺取地價收入再投放到基建項目的原因和背後的政治地理,則暫且留待大眾進一步思考。

註1:可參考筆者刊登在2017年7月2日《明報.星期日生活》的〈下流城市 — — 政府帶頭 習慣荒謬〉(bit.ly/2vViDyl

註2: Harvey, D.(2012). Rebel Cities: From the Right to the City to the Urban Revolution. London: Verso.

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