鄧永成:從中國疆土的視角思考大灣區爭論

【原刊於明報2019年3月18日觀點版】

自從粵港澳大灣區規劃綱要正式出台,「被規劃」一詞再度成為城中流行語。經歷過廣深港高鐵、港珠澳大橋等基建規劃,和近10年前的環珠江口宜居灣區等引起的社會爭議,市民大眾都意識到國家和政府在城市空間的重要性。儘管如此,卻不是很多人思考過國家怎樣支配空間,以技術來包裝政治權力在疆土的實踐。

很多地理學者討論疆土時,都引用法國哲學家列斐伏爾(Henri Lefebvre)的思想。回應上世紀中後期全球面對的新形勢,列斐伏爾先後寫成了《空間的生產》及四大卷《國家論》(De l’état)等巨著,道盡了國家生產方式(state mode of production)的出現和擴張,以及國家必然首要考慮怎去組織空間。

這生產方式無處不在,把經濟、國家與民間社會交織一起。與以前相比,國家不單強調為資本服務的功能,製造同質化、層級化及碎片化的空間,而且更深邃地藉此實現政治目的:籌謀戰略去加強技術知識和利用疆土內外資源,以鞏固日常生活中的意識形態。換句話說,疆土、技術與空間都受國家關注。

「統治」空間與「挪用」空間

可是,如此生產出來的空間,不一定完全符合國家的預期;反過來,空間充滿政治矛盾。由於民間充滿不同聲音和意見,空間亦是「創造性抵抗」的泉源。民間社會要抵抗霸權,關鍵在於重新肯定使用價值及創造力,重塑生活以超越被異化的工作。為此要區分兩個概念:統治(domination)和挪用(appropriation)。前者所指的是現代社會運用技術,發展城市基本建設,連接起疆土內的城際,促進資本累積及國家管治。對大眾來說,這是壓迫的空間。後者可以是民間社會挪用的空間,是具創意、與生活節奏息息相關的空間,能擺脫國家權力的主導和功能設計,避免破壞自然生態。

若要由壓迫的空間轉換為挪用的空間,要基於社會實踐及具解放力的政治,並不可以依循現行的功能化技術和政治制度。創造挪用的空間絕非等同鼓吹「本土」,因為問題不在於是否一個地區的政治公民,而是更闊的空間公民。

成英殖民地 改變香港本質

香港城市又如何?

自從帝制時代以來,香港都只是南方邊陲東莞縣內的一個地方,遠離權力中心的帝都。像中國其他地方一樣,在權力配置「上下分治」的管治體制下,東莞並不是一個有實權的獨立體,更遑論香港。清代初期的遷海令,令中國疆土上人民活動的範圍有所限制,新安縣幾乎不復存在,現稱九龍及新界的地區亦受影響,居民都要搬至離岸數十公里的地方生活。自從《南京條約》、《北京條約》等的簽訂將香港從中國疆土割讓及租借出去後,香港的本質起了不少轉變。

雖然還不像西方城市般擁有獨立體,而且殖民地的枷鎖亦左右不少政策,可是隨着被英國要求財政獨立,及其後設立市政局,有點像西方獨立的市議會,香港在很多方面已可以自行決定發展,包括在空間建設上。此處要即時補充一下:雖說是自行決定,但是只有香港的權貴精英能參與這些決定。

全國一盤棋 強化「上下分治」體制

與此同時,清帝國倒下來後,中國疆土一度四分五裂,各行省鼓吹自治,最後由中國共產黨統一起來。在全國一盤棋的指導思想下,「上下分治」的管治體制更加強化,無論是地方行政單位或個體,自主權愈來愈小。一方決定政策,另一方按既定政策行事。在這情况下,對個體來說,最理想的舉措只可以如順口溜所描繪的「上有政策,下有對策」。

因此可以說,從帝制以來,香港與權力中心的分野很大,而且就其程度及性質來看,在過去100多年,兩者之間的差距有增無減。這個分野具體地反映在城市發展方面。從空間管核範圍來說,當香港只考慮羅湖河/深圳河以南地區內的問題,北京卻要把整個疆土考慮在內。雖然很多評論都強調過這一點,但問題不在於空間尺度(即全國與地方城市兩者間的差別);真正問題在於「上下分治」體制下自主權的性質及多少程度、由此而引伸出來的決策過程及所考慮的重點。

從思索問題及解決問題方面來看,香港與內地的差異更大。從早期殖民地時期開始,除了不時從殖民者角度審視問題外,香港政策較多考慮本地情况。至於手段,由於香港是一個借來的地方,因而形成一種「頭痛醫頭,腳痛醫腳」管治模式。在這體制下生活的個體,如工商界人士將之自圓其說為「自由經濟體」,而市民則自嘲為「自己生活自己理」。當然,隨着六七十年代發展,政府已採取更積極態度,但總的來說還是局部干預,繼續放任權貴,忽略民生。今日在城市問題上,雖有例如《2030+》的所謂長遠規劃,但規劃只強調技術性,又與實施存在着較大落差,結果是土地開發和空間佈局都離不開為土地發展體制服務。隨着民間對現狀不滿,反對聲音日漸增加,政府亦迫不得已玩弄民意,象徵式地多搞公眾參與及民生。

以技術規劃 收緊地區活動範圍

有別於西方,中國的城市不是自治體。在全國一盤棋的指引下,中國每一個地方只是一隻棋子,它既沒有自行決定自身發展的方向及內涵,生存與否的決定權,掌握在中央手裏。決定資源分配、官職委任、發展方針的權力都由中央掌控。各省市縣鎮政府分等級,由中央指揮。疆土內的任何單元,只能在鳥籠內作有限度的自我完善。在「上下分治」體制下,各地區單位對上層權力盡顯忠誠;對區內有城市戶口的居民,盡量滿足社會契約內的要求。為了滿足這兩方面要求,四周農村不時受剝削,省或中央亦不時收緊地區活動範圍。這亦是有名的「一放就亂,一亂就收,一收就死,一死就放」的自我循環行動。在不少情况下,這類收緊行動,通過技術性的規劃或計劃來實施,諸如珠三角城鎮規劃、環珠江口宜居灣區及大灣區規劃等。

「被規劃」和「競爭」說法不準確

認識過中國城市本質後,我們可以更深層次地了解關於大灣區的爭論。

既然香港與內地的分野由來以久,矛盾並不只是源於一國兩制。「被規劃」和「城際競爭」的說法不準確。前者沒法正視以技術來包裝政治的真正問題。即使市民參與規劃,問題亦不會迎刃而解。後者亦忽略城際互動交流受分治體制規限,無法按專長及需要互惠或競爭。粵港澳大灣區不是城市發展過程的產物,而是國家權力主動介入,將空間分割成同質化、層級化和碎片化。中國的區域和城市規劃,體現一種以專業技術和西方現代化包裝的意識形態,是中國在改革開放後一直推行的政治工程,不斷收緊對疆土的控制,顯然與西方的現代化有別。

作者是香港批判地理學會主席、香港浸會大學地理系特邀教授

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